幾個星期前,有機會參加了美國喬治亞理工學院楊沛儒教授(Perry Yang)的工作營座談會,會中楊教授及其團隊受邀對高雄市下一階段的城市發展及亞洲新灣區總體計畫提出研究成果及建言。

這篇文章,事實上是我在會中由於時間因素憋在心裡沒說出來的感想,同時也是試圖為楊教授及其團隊所提出來的論點下註解。

一言以蔽之,楊教授以三大步驟總結了高雄市城市發展的問題,也是高雄市政府應該認真面對的著力點。

一、總體願景
二、示範街區
三、都市準則

事實上高雄市從來就沒有過一個確切的總體願景,或者說一個明確的整體發展方向或目標。在林欽榮擔任都發局及工務局局長時期,我曾經以為高雄市有過,然而事實上也並沒有。在一次交大建研所的座談會上,林欽榮承認在位時期高雄市並沒有一個整體發展目標,他只是在面對每個區塊發展課題時迅速而果決地做出區段性的決 策。

確切的總體願景對於一座城市的發展是非常重要的。

以西班牙畢爾包為例,該城市都市發展總顧問Ibon  Areso說,當初他們就是期望打造一個「服務業」城市,所以後續的市政建設和招商都朝著這一個方向前進。於是我們今日可以看到這座生活品質優良、觀光資源豐富的城市,每天有超過一百萬人在城市裡活動,同時也別忘了畢爾包只是個有三十萬居民的小城市。
總體願景也可以很抽象,比方說台南市政府便喊出將台南市打造成台灣的京都這個口號。當然台南市短期內不可能與京都齊名,但我們可以看到近年來台南市對於古蹟保存與老屋再造的具體投注,於是提到台南市的城市印象除了小吃美食便是文化古都。

然而缺乏總體願景又會如何呢?事實上這個情況間接造成了市政府多頭馬車、各局處各自為政的情形,加上市政府平行各機關間互不干涉的潛規則,更加深了各自提案相互干擾的窘境。所以我們看到的就是市府平行聯繫效率低落、財主單位在經濟考量下變賣租賃市產降低市府主導機會、及各區域發展計畫無法相輔相成等情形。
該如何改善?其實很簡單,就是聘請一位(或一組)都市發展總顧問。這位總顧問必須專業且超然,位階凌駕於市府各機關首長(甚至是副市長)並直接對市長負責。他必須扮演協調、溝通、指示及決策的角色。國內類似的情況如台中市政府副市長蕭家淇、台南市政府副市長林欽榮,只是這兩位終究位居市政體系,有其包袱和限制,也相對缺乏實務經驗或學理後盾。

那麼,都市發展總顧問有了、城市總體願景也確立了,然後呢?
示範街區便成為公務部門最首要、通常也是最直接的著力點。

首先,在「亞洲新灣區」發展區中挑選一處適合的公共用地,並在這塊用地上聘任優秀的建築師(執行者),由都市發展總顧問扮演市政府跨局處決策及協調的角色, 進行各種實驗性的建築與空間方案。在楊教授的案例中,他選擇了台鋁廠房作為示範街區,並以橫向連結市區與海岸線為主軸,將該區建立成三座擁有中央景觀綠化穿廊的複合性商辦建築。在整個實驗過程中,主要目的除了具體性地改善都市空間及市政建設,更重要的是經由都市發展總顧問帶領市政府各局處不斷檢視並修正各種空間需求、品質,並發展出相對應各發展計畫及多元城市空間的可執行性城市規範。

於是,市政府最有力的工具(或稱武器)於焉誕生,就是都市準則。

一直以來,私領域的開發就是公部門所不容意介入的世界,所以公部門只好藉由各種消極限制(例如法規)或積極鼓勵(例如容積獎勵)來適度引導私領域的方向。然而,前述無論消極或積極手段,往往僅具單一性質,也無法就「品質」方面做認定;而一部優秀的都市準則,便是希望同時能兼顧鼓勵及限制。

都市準則的消極限制,在於將都市空間型態的最終決定權交付專業專責人士以減少利益上的衝突,並藉由具體明文的準則規範使商業共生結構影響力降至最低,以引導私領域開發往整體發展、互利共生的方向前進。
都市準則的積極鼓勵,則在於維護共同且一致的都市環境品質,同時避免商業效益過於集中於單一開發者,使開發效益得以維持並回歸終端使用者(居民),於此則不需任何獎勵措施亦可提高資金吸引力並帶動民間投資。畢竟,一處生活環境品質優良的場域,何須大肆宣傳以冀望居民進駐?

當這三大著力點都完成後,可以想見必然有以下成效:

一、總體願景確立,市政建設不再虛耗資源,各局處的開發計畫都有相同的準則,也可立即透過都市發展總顧問掌控及協調。

二、示範街區構築,在沒有高度商業壓力的情況下,市政府得以將都市空間的願景具體傳達給居民,如此則居民對城市的認同及要求與日俱增,也可同步提昇私領域開發的品質。

三、都市準則建立,是一座城市對於開發品質的具體象徵,在消極的規範限制之外,也能積極地帶動發展質素及環境品質競爭,並將效益有效地分享給居民。

當然前述的總體願景不應該一成不變,反而更需要隨時代演變不斷檢討、修正。示範街區也不會僅只一處,每一個新的示範街區都將發展出新的都市空間定義,並引領 新的開發潮流。最終,都市準則便是將前述兩者的影響力觸角具體地伸展到這座城市的每一個角落,帶動城市前進下一個美好的未來。

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